1945年10月18日清晨8点，北平的深秋风清天蓝，而雷法章面对眼前苏联军机的舷梯，情绪更加低落。他知道，自己将跨出人生中最重要的一步，而从某种意义上来讲，中国历史也将被他这跨向乌兰巴托的一步改写——事实上自此以后仅六天的行程，的确使他留名史册——当然，雷氏对这个“名声”惧之如虎，避之不及。

　　雷法章虽是教师出身的一介书生，却并非畏葸怕事之人。抗战时期，作为国府任命的山东省政府秘书长，他刚毅、坚忍地领导了齐鲁大地的敌后抗日根据地的深耕和发展，曾被日寇巨额悬红，严令通缉。现如今的抗战胜利，外敌投降，雷氏却面临其一生中最严峻的考验：中国领土外蒙的主权，将从他手中正式失去；至少，他将见证这一历史事实。

　　主权还是宗主权

　　外蒙的脱幅而去，雷法章虽然算是亲历者，但事实上，30余年前，这个当时属于清朝管辖的藩属就开始了其独立建国的历程。普天之下莫非王土，在帝国“朝贡体系”的视角中，目力所及的地方都算是国土，只是有些地方纳贡，有些地方纳税。清廷很少有当下国际法的政治层面的主权观念，但却有着清晰的行政层面的治权观念，所以北京政府特意将刚刚开始“改土归流”——即废除土司制度而由中央政权直接派遣流官的地域，称之为“新疆”，于是从乾隆年间开始，边疆的云南、腹地的甘肃甚至深处于内地的湖南，或大或小的地区，到处标记着“新疆”这个地名。而不设流官的区域，可以理解为拥有宗主权的藩属。

　　朝廷对于外蒙的基层政权并没有设置流官，但其管制比较特殊。虽然外蒙内部事务仍依靠其传统的喀尔喀法典进行自治，但大部分的政治权力和行政权力尽归北京政府。清廷设置了分旗制度，将外蒙地域作了网格状区隔，各旗的牧地都有严格限制，不能再像清代以前那样自由放牧，因此那些外蒙王公们名义上得到朝廷颁赐的尊贵爵号，实际上则完全不可能扩展自己的势力。而在清政府严密监控下的会盟制度也改变了原先的政治属性，仅仅成为各部落之间的松散联谊，而割断了几百年来的密切联系。

　　军事方面，北京政府也彻底插手。为了防止俄国越来越明显的侵略野心，清廷在中俄边境的外蒙部分规划起50公里宽、绵延2000公里的特别地带，设立了约90处边防哨所，戍卫者和军官都是蒙古人，但直接受到清廷将领的节制。按照中央法律规定，凡试图逃离哨所而投奔外国的任何人，“若持兵抗拒皆斩”。为保证如此严密的政治制度、军事制度能够顺畅执行，朝廷还设立了乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣、库伦办事大臣，代表北京谨慎而严厉地注视着外蒙发生的一切行政事务。因此，就算按照严格的现代国际法观点，当时中国在外蒙所拥有的，也是直辖的主权，而并非松散的宗主权，这和清廷与琉球、越南、朝鲜等藩属国的关系有显然的不同。

　　清廷征服外蒙，既靠凶悍、凌厉的弓马枪炮，也靠细致、绵密的宗教、政治、经济、行政层面的制度安排，外蒙的王公、喇嘛和普通百姓们未必心悦诚服，而18世纪后期越来越多进入外蒙的俄国商人和汉族商人，正在愈发加重蒙人对于中央政府的反感。当然，这是个悄然而漫长的过程，持续了百年之久，简单而言，根源还是在清廷对于牧地的界限框定。这一规定导致牧民不能再像他们的祖先那样随意追逐水草丰美的牧场，万一天灾来袭，也不可能离境躲避。如此造成牛马大批量的死亡，则必须依靠俄国商人从西伯利亚运来的牲畜以补充。

　　牧民及其领主对外交易缺乏现金，此时进入外蒙的汉族商人，尤其是晋商倒很愿意“帮忙”，高利贷逐渐成为外蒙贵族和平民的一大负担。在牧地设限政策无法改变的前提下，恶性循环就此产生。有些欠债的外蒙领主甚至将自己领地全部抵押给晋商，使得晋商一方面直接向外蒙平民征税，另一方面雇佣汉人在领地上进行农业开垦。清政府曾经试图阻止这些行径，但实在需要晋商缴纳的执照费以维持中央政权在外蒙的开销，于是渐渐放任自流。到清末，驻外蒙的朝廷重臣甚至公开和晋商合作，一起盘剥外蒙官民。

　　所谓的“民心向背”未必能够主宰历史的走向，但是经过百年积累的隐忧并非那么容易消除。尤其是聪明的俄国人，一方面尽量和外蒙官民公平交易，另一方面表示极为尊重他们所信奉的喇嘛教，这一切，都和外蒙人眼中的清政府行为截然不同。天平正在悄悄地倾斜，正在此时，历史的指针走向20世纪的最初十年，清末新政开始了。

　　俄国还是中国

　　新政是中国现代化进程中一个伟大的创举，只因时间过短，最终效用无法作出准确评估。但就其对西藏、外蒙的影响而言，不得不说产生了非常恶劣的政治结果。清朝末任库伦办事大臣三多是一位出生于杭州的蒙古正白旗人，在后世更以诗画和书法著称。他在外蒙的改革也充满着书生意气，短短一年，就在库伦设立新政机关20余处，重点在于，这些举办费用均征收于外蒙民间，违反了中央政权不在外蒙征税的惯例，也加重了本来就民穷财尽的外蒙的负担。与之相似的是，末任驻藏大臣联豫同样雄心勃勃，大规模地干预拉萨地方政权上层人物之间的内部纷争，导致川滇藏边区纷扰四起，清政府不得不派兵入藏平乱，1910年2月，十三世达赖喇嘛逃往印度，随即被清廷褫夺尊号。

　　清朝皇帝一向以喇嘛教的保护者自居，由此得到和藏区同样尊崇达赖喇嘛的外蒙信众的膜拜。这次褫夺尊号事件让外蒙上层贵族分外震恐，认为清廷可能会为新政的推行而不惜一切代价，甚至敢于撕破“祖制”这层温情脉脉的面纱。就在此时，清廷最高军事指挥机关军谘府派遣特使抵达外蒙，正式部署于库伦组练新军。这是压断某些外蒙贵族心理承受力的最后一根稻草，他们确信，从此清政府由库伦到基层，由财政到军事，由政治到宗教，将严密地控制外蒙，而自身的特权会随之丧失殆尽。如此，他们将求援的目光投向了俄国。

　　日俄战争以后，俄国对中国东北的侵略碰壁，但其在中国外蒙的扩张意图得到了日本的默许。1907年，两国签订密约，以日本攫取朝鲜，俄国攫取外蒙而达到“东北亚势力均衡”，俄国鲸吞外蒙的野心已没有任何地缘阻碍。出于深重的机心，和清廷及晋商的“吃相难看”相反，俄国驻蒙领事和商家对外蒙官民，尤其是王公贵族总是曲意奉承。他们一方面结交在外蒙有深厚基础的宗教势力，以新的喇嘛教保护者自居；另一方面加大对破产王公的贷款却不急于清账，使得外蒙贵族日渐产生强烈的经济依赖。既然清廷的做法已经令外蒙官民诸多不满，那么，俄国秘密指使部分库伦王公赴彼得堡“求援”，也就是事件发展的逻辑结果了。

　　就在外蒙亲俄王公杭达多尔济亲王率代表团赴俄国请求沙皇“保护”

　　的同时，俄国于1911年10月派遣800名哥萨克骑兵以“领事馆卫队”的名义进入库伦，对清军以做戒备，并同时在边境准备了一1.5万支步枪和700万发子弹，准备应付突发状况。正在此时，辛亥革命爆发，俄国迅速将此枪支弹药运入亲俄外蒙王公的私兵手中，而手中几乎没有一兵一卒的库伦办事大臣三多只能仓皇离境，被俄军士兵押送，通过恰克图回国。12月，库伦活佛哲布尊丹巴称帝，所谓的“大蒙古国”正式成立。杭达多尔济也如愿当上了“外交大臣”。

　　新诞生的中华民国自然不可能于法理上承认外蒙独立，但国内动乱尚未平复，此事只能通过和俄国的外交磋商加以解决。北京政府的总统袁世凯倒也是不温不火，等到战乱渐次平定，才真正开始了中俄双方的外交谈判。仅40天，会议就有了结果，即1913年11月签署的《中俄声明文件》及其附件。文件中俄国承认中国对外蒙拥有宗主权，并承认外蒙为中国领土之一部分；而中国承认外蒙自治，其疆域即为前清管辖之境；中俄在外蒙境内均不驻军、不殖民。由于在国际法意义上外蒙并未独立，俄国对外蒙也没有处置权，因此这份文件的性质并非双边条约，仅仅是会议纪要，目的是逼迫俄国政府对外蒙的归属作出明确表态。在这一点来看，虽然文件的某些表述尚显含混，但中国政府毕竟获得了原则上的胜利。

　　随着欧战爆发，俄国无暇东顾，袁世凯更是抓住这一千载难逢的良机，一举解决了外蒙问题。1915年6月，中国、俄国、库伦地方政权在恰克图签署二十二条“协约”，外蒙正式取消“独立”并取消国号、年号，同时启用民国纪年。北京政府仿前清旧制，册封库伦活佛及所有外蒙王公喇嘛爵号；并在库伦设立都护使公署，在科布多、乌里雅苏台设立专员公署。如此，中国对外蒙不仅恢复了国际法主权，还恢复了国内法治权，外蒙“独立”问题终告解决。

　　然而，就在此时，俄国爆发了十月革命，觊觎外蒙的对象，从沙俄换成了苏俄。 沙俄之后是苏俄

　　十月革命之后的俄国战乱蜂起，远东局势一片混乱。为了阻挡可能到来的对中国主权和领土的侵犯，1919年6月，北京政府任命徐树铮出任西北筹边使，开始考虑以实力经营外蒙。就在此时，苏俄向外蒙“人民”发布声明：“蒙古是一个自由的国家，……国内一切权力应当属于蒙古人民，任何一个外国人都无权干涉蒙古内政”；并且，“苏维埃政府为此向蒙古人民高声宣布，建议同俄国人民立即建立外交关系，并派遣自由蒙古人民的代表向红军接洽。”这“自由蒙古人民的代表”早就在列宁的夹袋中，那就是“革命小组”中的两个蒙古人：苏赫巴托和乔巴山，此小组由旅居库伦的俄国布尔什维克所建立。但此时他们还在积蓄力量，尚未由共产国际主持创立蒙古人民党。

　　北京政府自然也听到了苏俄的“高声宣布”，同时必须面对日本幕后策划的“大蒙古国”计划。为保卫主权，徐树铮加紧调度，在10月出兵库伦，次月，中国大总统徐世昌明令宣布外蒙撤销自治。然而，中央政权的动荡使得中国这项主权捍卫计划直接受损。1920年8月，随着其后台皖系军阀在政争中的失败，徐树铮仓皇离开库伦，北京政府的外蒙政策也转为“加意抚绥”。在鼎沸混乱的局面中采取如此软弱退让的策略，无疑于将国土重新奉献于外人。这次来“接盘”库伦政权的，是一位成长在爱沙尼亚，从军在西伯利亚的奥地利人，他就是后来被称为“血腥男爵”的白军将领恩琴。他自称是成吉思汗转世，十三世达赖喇嘛倒也认定他为摩诃迦罗的化身。但如此“神力”还是抵不住苏俄的进攻，1921年7月，红军进占库伦，其后处决了恩琴。“外蒙古人民革命政府”也随之成立，虽然名义上还是库伦活佛哲布尊丹巴为“君主”，但实权掌握在人民党手中。红军并表示，在苏俄的安全威胁没有解除之前，绝不会撤离外蒙。中国社科院近史所认为，“外蒙从此实际脱离中国，成为苏联的卫星国”。

　　虽是如此，苏俄仍没能宣告外蒙正式独立。1922年6月，苏俄派遣越飞来华长时间活动，一方面和北京政府谈判解决中东路问题，另一方面试图联络吴佩孚和孙中山，试图从侧旁打开中国政局的另一个出口。在和北京政府外交总长顾维钧谈判的时候，越飞要么出尔反尔，要么语意模糊，但始终不敢提出外蒙独立的主张，更不敢否定三方于1915年签署的《恰克图协约》。1924年5月，两国关于此案的谈判终于有了结果，苏联外长加拉罕在北京签署“中俄协定”，其第五条规定，“苏联政府承认外蒙为完全中华民国之一部分，及尊重在该领土内中国之主权”，中国于法律上再次确定了对于外蒙的主权。

　　但就在此时，蒙古人民革命党宣布，“经过极为尖锐的阶级斗争”，“国内民主改革”取得胜利，而“国家元首”库伦活佛“正好”去世，11月，蒙古人民共和国宣告成立。但外蒙的这又一次“独立”，不仅中国和列强没有承认，连其扶持者和保护者苏联也显得偷偷摸摸，并未对国际社会大加宣扬。在当时的内部文件中，苏联以中国不出兵外蒙为最高目标，并未奢望中国会放弃对外蒙的主权要求。外蒙问题就这样僵持着，看来还会一直僵持下去。转机，或者说危机终于出现了，那是在黑海之滨的克里米亚。中国政府将在一个叫雅尔塔的度假胜地，听到他们回避了20年的噩耗。

　　雅尔塔还是乌兰巴托

　　进入1945年，盟邦各位领袖都知道，这次世界大战已将终局，他们的注意力逐渐转向思考战后国际利益的攫取或平衡。斯大林尤其如此。之于他而言，中国北疆的三块领土都有占据的愿望和可能。对于新疆来说，苏联涉足已深，并可以继续借着“三区革命”保持影响；而外蒙更是简单，牢固控制了20余年，如今改名乌兰巴托的库伦是个标准的苏式政权，并只会效忠苏联；至于东北，在1900年之后几乎被俄国占领全境，但因四年之后的日俄战争，俄国不得已放弃了既得利益，甚至退出了可以直入太平洋的不冻港旅顺。他深知英美尤其是后者，一定会在苏德战争结束后请求他参与对日作战，他必须以上述利益为基础，好好地和丘吉尔、罗斯福谈谈条件。

　　其实从1943年11月的德黑兰会议开始，美苏两国就上述问题已经开始反反复复的折冲樽俎。到1945年2月的雅尔塔，苏联对日作战的条件终于在一份密约中定型。三个月之后，中国的抗战领袖蒋介石将听到该条件中关于中国的部分：权益方面，苏联将享受在大连、旅顺、中东铁路和南满铁路的特殊利益，且这些特权没有结束的时限；主权方面，列强将承认外蒙的现状，即默许所谓“蒙古人民共和国”独立。幸好苏联承诺，中国可以保持在东北的全部主权，且没有对新疆提出任何要求

　　1945年10月18日清晨8点，北平的深秋风清天蓝，而雷法章面对眼前苏联军机的舷梯，情绪更加低落。他知道，自己将跨出人生中最重要的一步，而从某种意义上来讲，中国历史也将被他这跨向乌兰巴托的一步改写——事实上自此以后仅六天的行程，的确使他留名史册——当然，雷氏对这个“名声”惧之如虎，避之不及。

　　雷法章虽是教师出身的一介书生，却并非畏葸怕事之人。抗战时期，作为国府任命的山东省政府秘书长，他刚毅、坚忍地领导了齐鲁大地的敌后抗日根据地的深耕和发展，曾被日寇巨额悬红，严令通缉。现如今的抗战胜利，外敌投降，雷氏却面临其一生中最严峻的考验：中国领土外蒙的主权，将从他手中正式失去；至少，他将见证这一历史事实。

　　主权还是宗主权1945年10月18日清晨8点，北平的深秋风清天蓝，而雷法章面对眼前苏联军机的舷梯，情绪更加低落。他知道，自己将跨出人生中最重要的一步，而从某种意义上来讲，中国历史也将被他这跨向乌兰巴托的一步改写——事实上自此以后仅六天的行程，的确使他留名史册——当然，雷氏对这个“名声”惧之如虎，避之不及。

　　雷法章虽是教师出身的一介书生，却并非畏葸怕事之人。抗战时期，作为国府任命的山东省政府秘书长，他刚毅、坚忍地领导了齐鲁大地的敌后抗日根据地的深耕和发展，曾被日寇巨额悬红，严令通缉。现如今的抗战胜利，外敌投降，雷氏却面临其一生中最严峻的考验：中国领土外蒙的主权，将从他手中正式失去；至少，他将见证这一历史事实。

　　主权还是宗主权

　　外蒙的脱幅而去，雷法章虽然算是亲历者，但事实上，30余年前，这个当时属于清朝管辖的藩属就开始了其独立建国的历程。普天之下莫非王土，在帝国“朝贡体系”的视角中，目力所及的地方都算是国土，只是有些地方纳贡，有些地方纳税。清廷很少有当下国际法的政治层面的主权观念，但却有着清晰的行政层面的治权观念，所以北京政府特意将刚刚开始“改土归流”——即废除土司制度而由中央政权直接派遣流官的地域，称之为“新疆”，于是从乾隆年间开始，边疆的云南、腹地的甘肃甚至深处于内地的湖南，或大或小的地区，到处标记着“新疆”这个地名。而不设流官的区域，可以理解为拥有宗主权的藩属。

　　朝廷对于外蒙的基层政权并没有设置流官，但其管制比较特殊。虽然外蒙内部事务仍依靠其传统的喀尔喀法典进行自治，但大部分的政治权力和行政权力尽归北京政府。清廷设置了分旗制度，将外蒙地域作了网格状区隔，各旗的牧地都有严格限制，不能再像清代以前那样自由放牧，因此那些外蒙王公们名义上得到朝廷颁赐的尊贵爵号，实际上则完全不可能扩展自己的势力。而在清政府严密监控下的会盟制度也改变了原先的政治属性，仅仅成为各部落之间的松散联谊，而割断了几百年来的密切联系。

　　军事方面，北京政府也彻底插手。为了防止俄国越来越明显的侵略野心，清廷在中俄边境的外蒙部分规划起50公里宽、绵延2000公里的特别地带，设立了约90处边防哨所，戍卫者和军官都是蒙古人，但直接受到清廷将领的节制。按照中央法律规定，凡试图逃离哨所而投奔外国的任何人，“若持兵抗拒皆斩”。为保证如此严密的政治制度、军事制度能够顺畅执行，朝廷还设立了乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣、库伦办事大臣，代表北京谨慎而严厉地注视着外蒙发生的一切行政事务。因此，就算按照严格的现代国际法观点，当时中国在外蒙所拥有的，也是直辖的主权，而并非松散的宗主权，这和清廷与琉球、越南、朝鲜等藩属国的关系有显然的不同。

　　清廷征服外蒙，既靠凶悍、凌厉的弓马枪炮，也靠细致、绵密的宗教、政治、经济、行政层面的制度安排，外蒙的王公、喇嘛和普通百姓们未必心悦诚服，而18世纪后期越来越多进入外蒙的俄国商人和汉族商人，正在愈发加重蒙人对于中央政府的反感。当然，这是个悄然而漫长的过程，持续了百年之久，简单而言，根源还是在清廷对于牧地的界限框定。这一规定导致牧民不能再像他们的祖先那样随意追逐水草丰美的牧场，万一天灾来袭，也不可能离境躲避。如此造成牛马大批量的死亡，则必须依靠俄国商人从西伯利亚运来的牲畜以补充。

　　牧民及其领主对外交易缺乏现金，此时进入外蒙的汉族商人，尤其是晋商倒很愿意“帮忙”，高利贷逐渐成为外蒙贵族和平民的一大负担。在牧地设限政策无法改变的前提下，恶性循环就此产生。有些欠债的外蒙领主甚至将自己领地全部抵押给晋商，使得晋商一方面直接向外蒙平民征税，另一方面雇佣汉人在领地上进行农业开垦。清政府曾经试图阻止这些行径，但实在需要晋商缴纳的执照费以维持中央政权在外蒙的开销，于是渐渐放任自流。到清末，驻外蒙的朝廷重臣甚至公开和晋商合作，一起盘剥外蒙官民。

　　所谓的“民心向背”未必能够主宰历史的走向，但是经过百年积累的隐忧并非那么容易消除。尤其是聪明的俄国人，一方面尽量和外蒙官民公平交易，另一方面表示极为尊重他们所信奉的喇嘛教，这一切，都和外蒙人眼中的清政府行为截然不同。天平正在悄悄地倾斜，正在此时，历史的指针走向20世纪的最初十年，清末新政开始了。

　　俄国还是中国

　　新政是中国现代化进程中一个伟大的创举，只因时间过短，最终效用无法作出准确评估。但就其对西藏、外蒙的影响而言，不得不说产生了非常恶劣的政治结果。清朝末任库伦办事大臣三多是一位出生于杭州的蒙古正白旗人，在后世更以诗画和书法著称。他在外蒙的改革也充满着书生意气，短短一年，就在库伦设立新政机关20余处，重点在于，这些举办费用均征收于外蒙民间，违反了中央政权不在外蒙征税的惯例，也加重了本来就民穷财尽的外蒙的负担。与之相似的是，末任驻藏大臣联豫同样雄心勃勃，大规模地干预拉萨地方政权上层人物之间的内部纷争，导致川滇藏边区纷扰四起，清政府不得不派兵入藏平乱，1910年2月，十三世达赖喇嘛逃往印度，随即被清廷褫夺尊号。

　　清朝皇帝一向以喇嘛教的保护者自居，由此得到和藏区同样尊崇达赖喇嘛的外蒙信众的膜拜。这次褫夺尊号事件让外蒙上层贵族分外震恐，认为清廷可能会为新政的推行而不惜一切代价，甚至敢于撕破“祖制”这层温情脉脉的面纱。就在此时，清廷最高军事指挥机关军谘府派遣特使抵达外蒙，正式部署于库伦组练新军。这是压断某些外蒙贵族心理承受力的最后一根稻草，他们确信，从此清政府由库伦到基层，由财政到军事，由政治到宗教，将严密地控制外蒙，而自身的特权会随之丧失殆尽。如此，他们将求援的目光投向了俄国。

　　日俄战争以后，俄国对中国东北的侵略碰壁，但其在中国外蒙的扩张意图得到了日本的默许。1907年，两国签订密约，以日本攫取朝鲜，俄国攫取外蒙而达到“东北亚势力均衡”，俄国鲸吞外蒙的野心已没有任何地缘阻碍。出于深重的机心，和清廷及晋商的“吃相难看”相反，俄国驻蒙领事和商家对外蒙官民，尤其是王公贵族总是曲意奉承。他们一方面结交在外蒙有深厚基础的宗教势力，以新的喇嘛教保护者自居；另一方面加大对破产王公的贷款却不急于清账，使得外蒙贵族日渐产生强烈的经济依赖。既然清廷的做法已经令外蒙官民诸多不满，那么，俄国秘密指使部分库伦王公赴彼得堡“求援”，也就是事件发展的逻辑结果了。

　　就在外蒙亲俄王公杭达多尔济亲王率代表团赴俄国请求沙皇“保护”

　　外蒙的脱幅而去，雷法章虽然算是亲历者，但事实上，30余年前，这个当时属于清朝管辖的藩属就开始了其独立建国的历程。普天之下莫非王土，在帝国“朝贡体系”的视角中，目力所及的地方都算是国土，只是有些地方纳贡，有些地方纳税。清廷很少有当下国际法的政治层面的主权观念，但却有着清晰的行政层面的治权观念，所以北京政府特意将刚刚开始“改土归流”——即废除土司制度而由中央政权直接派遣流官的地域，称之为“新疆”，于是从乾隆年间开始，边疆的云南、腹地的甘肃甚至深处于内地的湖南，或大或小的地区，到处标记着“新疆”这个地名。而不设流官的区域，可以理解为拥有宗主权的藩属。

　　朝廷对于外蒙的基层政权并没有设置流官，但其管制比较特殊。虽然外蒙内部事务仍依靠其传统的喀尔喀法典进行自治，但大部分的政治权力和行政权力尽归北京政府。清廷设置了分旗制度，将外蒙地域作了网格状区隔，各旗的牧地都有严格限制，不能再像清代以前那样自由放牧，因此那些外蒙王公们名义上得到朝廷颁赐的尊贵爵号，实际上则完全不可能扩展自己的势力。而在清政府严密监控下的会盟制度也改变了原先的政治属性，仅仅成为各部落之间的松散联谊，而割断了几百年来的密切联系。

　　军事方面，北京政府也彻底插手。为了防止俄国越来越明显的侵略野心，清廷在中俄边境的外蒙部分规划起50公里宽、绵延2000公里的特别地带，设立了约90处边防哨所，戍卫者和军官都是蒙古人，但直接受到清廷将领的节制。按照中央法律规定，凡试图逃离哨所而投奔外国的任何人，“若持兵抗拒皆斩”。为保证如此严密的政治制度、军事制度能够顺畅执行，朝廷还设立了乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣、库伦办事大臣，代表北京谨慎而严厉地注视着外蒙发生的一切行政事务。因此，就算按照严格的现代国际法观点，当时中国在外蒙所拥有的，也是直辖的主权，而并非松散的宗主权，这和清廷与琉球、越南、朝鲜等藩属国的关系有显然的不同。。

　　国民政府主席蒋介石以及行政院长宋子文听到如此苛刻的条件，其内心的愤慨和恐惧可想而知。但中国还有最后的机会。因为《雅尔塔密约》并非中苏双边条约，理论上来说，对中国没有国际法约束力。如果要兑现这些条件，必须签署中苏条约，因此中国还有借谈判而挽回危局的余地。

　　谈判在宋子文和斯大林之间进行，一共两轮20天。从现在而言，中国政府处于如此恶劣的地缘实力，并在被英美盟友叛卖的前提下，还能如此成功地“讨价还价”，实在难能可贵。8月签订的中苏条约重申了《雅尔塔密约》关于中国部分的内容，但为苏联在旅顺、大连、中东路、南满路的特权限定了30年的时限；条约中，苏联明确了中国对于东北和新疆的完全主权。不过，斯大林虽然在谈判中口头答应“中共对军令、政令必须完全归中央统一”，却将文字表述改成“苏联政府同意予中国以道义上与军需品及其他物资之援助，此项援助当完全供给中国中央政府即国民政府”。

　　然而，中苏条约的核心部分，即外蒙“独立之愿望”，“中国政府声明于日本战败后，如外蒙古之公民投票证实此项愿望，中国政府当承认外蒙古之独立”，显示出重庆政府在谈判中毫无还手之力，更凸显外蒙“独立”问题迁延30年，斯大林已经忍无可忍，必须于此役一举解决。

　　8月15日，日本投降。按照中苏条约的规定，外蒙政权紧锣密鼓地开始筹备关于独立事宜的全民公投。9月21日，外蒙议会常设机构“小呼拉尔主席团”决定于10月20日在全境进行投票，而在这短短一个月时间内，外蒙人民革命党举行了1.3万余次群众集会，向世界表明了外蒙人民“团结一致的高昂的政治觉悟”。当时外蒙总人口不及百万，识字率最多四成，但据其官方声称，负责全民公投事务的“中央投票委员会”收到了近9万封信件、声明、志愿书、保证书，“其中都表示愿意投票，在必要时甚至献出自己的生命，来争取蒙古人民共和国的国家独立”。

　　就在如此狂热喧嚣的政治气氛中，作为投票观察员的中国政府内政部常务次长雷法章来到了外蒙首府乌兰巴托。在事后交给国民政府的观察报告中，雷氏冷静地认为，在外蒙，“办理投票事务人员，对于人民投票，名为引导，实系监视，且甚严密，乃显然之事实也”；更有甚者，此次投票非但实名，且必须在党的干部众目睽睽的监控下签字或摁手印，每位“选民”的名字都明列于投票名单，某人即使有消极逃遁或弃权的想法，都不能实现。何况当时外蒙文化程度低下，在参加投票的48万选民中，起码有近30万人一字不识，他们无论内心意愿如何，都无法知道哪一栏是“反对”或“赞成”，只能听从当局事务人员的安排，在指定一栏中摁上指印。所以即使投票结果如最终统计的，赞成独立者达到百分之百，也没有任何令人惊讶之处。

　　观察员雷法章最终感慨道：“此项公民投票，据称为外蒙人民重向世界表示独立愿望之行动，实则在政府人员监督之下，以公开之签字方式奉不赞成与否，人民实难表示自由之意志。故此项过程，纯属掩耳盗铃之举。”此言诚然。其实无论投票与否，或投票的结果如何，外蒙的独立已经是由国际地缘均势决定的一个显而易见的事实。作为事件亲历者，雷氏深知中国政府的苦衷，他总结道：“苏俄侵略外蒙，而又欺骗世界，迫使我国承认其独立，本为一复杂万端之国际大事。政府当年抱定忍辱负重之宗旨，从权应变，实具有重大苦心，不容否认。”虽然没有点名批评《雅尔塔密约》，但其对列强的指斥和对祖国的同情，已尽在不言中了。

　　本文刊载于《凤凰周刊》 特约撰稿员／克念

　　清廷征服外蒙，既靠凶悍、凌厉的弓马枪炮，也靠细致、绵密的宗教、政治、经济、行政层面的制度安排，外蒙的王公、喇嘛和普通百姓们未必心悦诚服，而18世纪后期越来越多进入外蒙的俄国商人和汉族商人，正在愈发加重蒙人对于中央政府的反感。当然，这是个悄然而漫长的过程，持续了百年之久，简单而言，根源还是在清廷对于牧地的界限框定。这一规定导致牧民不能再像他们的祖先那样随意追逐水草丰美的牧场，万一天灾来袭，也不可能离境躲避。如此造成牛马大批量的死亡，则必须依靠俄国商人从西伯利亚运来的牲畜以补充。

　　牧民及其领主对外交易缺乏现金，此时进入外蒙的汉族商人，尤其是晋商倒很愿意“帮忙”，高利贷逐渐成为外蒙贵族和平民的一大负担。在牧地设限政策无法改变的前提下，恶性循环就此产生。有些欠债的外蒙领主甚至将自己领地全部抵押给晋商，使得晋商一方面直接向外蒙平民征税，另一方面雇佣汉人在领地上进行农业开垦。清政府曾经试图阻止这些行径，但实在需要晋商缴纳的执照费以维持中央政权在外蒙的开销，于是渐渐放任自流。到清末，驻外蒙的朝廷重臣甚至公开和晋商合作，一起盘剥外蒙官民。

　　所谓的“民心向背”未必能够主宰历史的走向，但是经过百年积累的隐忧并非那么容易消除。尤其是聪明的俄国人，一方面尽量和外蒙官民公平交易，另一方面表示极为尊重他们所信奉的喇嘛教，这一切，都和外蒙人眼中的清政府行为截然不同。天平正在悄悄地倾斜，正在此时，历史的指针走向20世纪的最初十年，清末新政开始了。

　　俄国还是中国1945年10月18日清晨8点，北平的深秋风清天蓝，而雷法章面对眼前苏联军机的舷梯，情绪更加低落。他知道，自己将跨出人生中最重要的一步，而从某种意义上来讲，中国历史也将被他这跨向乌兰巴托的一步改写——事实上自此以后仅六天的行程，的确使他留名史册——当然，雷氏对这个“名声”惧之如虎，避之不及。

　　雷法章虽是教师出身的一介书生，却并非畏葸怕事之人。抗战时期，作为国府任命的山东省政府秘书长，他刚毅、坚忍地领导了齐鲁大地的敌后抗日根据地的深耕和发展，曾被日寇巨额悬红，严令通缉。现如今的抗战胜利，外敌投降，雷氏却面临其一生中最严峻的考验：中国领土外蒙的主权，将从他手中正式失去；至少，他将见证这一历史事实。

　　主权还是宗主权

　　外蒙的脱幅而去，雷法章虽然算是亲历者，但事实上，30余年前，这个当时属于清朝管辖的藩属就开始了其独立建国的历程。普天之下莫非王土，在帝国“朝贡体系”的视角中，目力所及的地方都算是国土，只是有些地方纳贡，有些地方纳税。清廷很少有当下国际法的政治层面的主权观念，但却有着清晰的行政层面的治权观念，所以北京政府特意将刚刚开始“改土归流”——即废除土司制度而由中央政权直接派遣流官的地域，称之为“新疆”，于是从乾隆年间开始，边疆的云南、腹地的甘肃甚至深处于内地的湖南，或大或小的地区，到处标记着“新疆”这个地名。而不设流官的区域，可以理解为拥有宗主权的藩属。

　　朝廷对于外蒙的基层政权并没有设置流官，但其管制比较特殊。虽然外蒙内部事务仍依靠其传统的喀尔喀法典进行自治，但大部分的政治权力和行政权力尽归北京政府。清廷设置了分旗制度，将外蒙地域作了网格状区隔，各旗的牧地都有严格限制，不能再像清代以前那样自由放牧，因此那些外蒙王公们名义上得到朝廷颁赐的尊贵爵号，实际上则完全不可能扩展自己的势力。而在清政府严密监控下的会盟制度也改变了原先的政治属性，仅仅成为各部落之间的松散联谊，而割断了几百年来的密切联系。

　　军事方面，北京政府也彻底插手。为了防止俄国越来越明显的侵略野心，清廷在中俄边境的外蒙部分规划起50公里宽、绵延2000公里的特别地带，设立了约90处边防哨所，戍卫者和军官都是蒙古人，但直接受到清廷将领的节制。按照中央法律规定，凡试图逃离哨所而投奔外国的任何人，“若持兵抗拒皆斩”。为保证如此严密的政治制度、军事制度能够顺畅执行，朝廷还设立了乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣、库伦办事大臣，代表北京谨慎而严厉地注视着外蒙发生的一切行政事务。因此，就算按照严格的现代国际法观点，当时中国在外蒙所拥有的，也是直辖的主权，而并非松散的宗主权，这和清廷与琉球、越南、朝鲜等藩属国的关系有显然的不同。

　　清廷征服外蒙，既靠凶悍、凌厉的弓马枪炮，也靠细致、绵密的宗教、政治、经济、行政层面的制度安排，外蒙的王公、喇嘛和普通百姓们未必心悦诚服，而18世纪后期越来越多进入外蒙的俄国商人和汉族商人，正在愈发加重蒙人对于中央政府的反感。当然，这是个悄然而漫长的过程，持续了百年之久，简单而言，根源还是在清廷对于牧地的界限框定。这一规定导致牧民不能再像他们的祖先那样随意追逐水草丰美的牧场，万一天灾来袭，也不可能离境躲避。如此造成牛马大批量的死亡，则必须依靠俄国商人从西伯利亚运来的牲畜以补充。

　　牧民及其领主对外交易缺乏现金，此时进入外蒙的汉族商人，尤其是晋商倒很愿意“帮忙”，高利贷逐渐成为外蒙贵族和平民的一大负担。在牧地设限政策无法改变的前提下，恶性循环就此产生。有些欠债的外蒙领主甚至将自己领地全部抵押给晋商，使得晋商一方面直接向外蒙平民征税，另一方面雇佣汉人在领地上进行农业开垦。清政府曾经试图阻止这些行径，但实在需要晋商缴纳的执照费以维持中央政权在外蒙的开销，于是渐渐放任自流。到清末，驻外蒙的朝廷重臣甚至公开和晋商合作，一起盘剥外蒙官民。

　　所谓的“民心向背”未必能够主宰历史的走向，但是经过百年积累的隐忧并非那么容易消除。尤其是聪明的俄国人，一方面尽量和外蒙官民公平交易，另一方面表示极为尊重他们所信奉的喇嘛教，这一切，都和外蒙人眼中的清政府行为截然不同。天平正在悄悄地倾斜，正在此时，历史的指针走向20世纪的最初十年，清末新政开始了。

　　俄国还是中国

　　新政是中国现代化进程中一个伟大的创举，只因时间过短，最终效用无法作出准确评估。但就其对西藏、外蒙的影响而言，不得不说产生了非常恶劣的政治结果。清朝末任库伦办事大臣三多是一位出生于杭州的蒙古正白旗人，在后世更以诗画和书法著称。他在外蒙的改革也充满着书生意气，短短一年，就在库伦设立新政机关20余处，重点在于，这些举办费用均征收于外蒙民间，违反了中央政权不在外蒙征税的惯例，也加重了本来就民穷财尽的外蒙的负担。与之相似的是，末任驻藏大臣联豫同样雄心勃勃，大规模地干预拉萨地方政权上层人物之间的内部纷争，导致川滇藏边区纷扰四起，清政府不得不派兵入藏平乱，1910年2月，十三世达赖喇嘛逃往印度，随即被清廷褫夺尊号。

　　清朝皇帝一向以喇嘛教的保护者自居，由此得到和藏区同样尊崇达赖喇嘛的外蒙信众的膜拜。这次褫夺尊号事件让外蒙上层贵族分外震恐，认为清廷可能会为新政的推行而不惜一切代价，甚至敢于撕破“祖制”这层温情脉脉的面纱。就在此时，清廷最高军事指挥机关军谘府派遣特使抵达外蒙，正式部署于库伦组练新军。这是压断某些外蒙贵族心理承受力的最后一根稻草，他们确信，从此清政府由库伦到基层，由财政到军事，由政治到宗教，将严密地控制外蒙，而自身的特权会随之丧失殆尽。如此，他们将求援的目光投向了俄国。

　　日俄战争以后，俄国对中国东北的侵略碰壁，但其在中国外蒙的扩张意图得到了日本的默许。1907年，两国签订密约，以日本攫取朝鲜，俄国攫取外蒙而达到“东北亚势力均衡”，俄国鲸吞外蒙的野心已没有任何地缘阻碍。出于深重的机心，和清廷及晋商的“吃相难看”相反，俄国驻蒙领事和商家对外蒙官民，尤其是王公贵族总是曲意奉承。他们一方面结交在外蒙有深厚基础的宗教势力，以新的喇嘛教保护者自居；另一方面加大对破产王公的贷款却不急于清账，使得外蒙贵族日渐产生强烈的经济依赖。既然清廷的做法已经令外蒙官民诸多不满，那么，俄国秘密指使部分库伦王公赴彼得堡“求援”，也就是事件发展的逻辑结果了。

　　就在外蒙亲俄王公杭达多尔济亲王率代表团赴俄国请求沙皇“保护”

　　新政是中国现代化进程中一个伟大的创举，只因时间过短，最终效用无法作出准确评估。但就其对西藏、外蒙的影响而言，不得不说产生了非常恶劣的政治结果。清朝末任库伦办事大臣三多是一位出生于杭州的蒙古正白旗人，在后世更以诗画和书法著称。他在外蒙的改革也充满着书生意气，短短一年，就在库伦设立新政机关20余处，重点在于，这些举办费用均征收于外蒙民间，违反了中央政权不在外蒙征税的惯例，也加重了本来就民穷财尽的外蒙的负担。与之相似的是，末任驻藏大臣联豫同样雄心勃勃，大规模地干预拉萨地方政权上层人物之间的内部纷争，导致川滇藏边区纷扰四起，清政府不得不派兵入藏平乱，1910年2月，十三世达赖喇嘛逃往印度，随即被清廷褫夺尊号。

　　清朝皇帝一向以喇嘛教的保护者自居，由此得到和藏区同样尊崇达赖喇嘛的外蒙信众的膜拜。这次褫夺尊号事件让外蒙上层贵族分外震恐，认为清廷可能会为新政的推行而不惜一切代价，甚至敢于撕破“祖制”这层温情脉脉的面纱。就在此时，清廷最高军事指挥机关军谘府派遣特使抵达外蒙，正式部署于库伦组练新军。这是压断某些外蒙贵族心理承受力的最后一根稻草，他们确信，从此清政府由库伦到基层，由财政到军事，由政治到宗教，将严密地控制外蒙，而自身的特权会随之丧失殆尽。如此，他们将求援的目光投向了俄国。

　　日俄战争以后，俄国对中国东北的侵略碰壁，但其在中国外蒙的扩张意图得到了日本的默许。1907年，两国签订密约，以日本攫取朝鲜，俄国攫取外蒙而达到“东北亚势力均衡”，俄国鲸吞外蒙的野心已没有任何地缘阻碍。出于深重的机心，和清廷及晋商的“吃相难看”相反，俄国驻蒙领事和商家对外蒙官民，尤其是王公贵族总是曲意奉承。他们一方面结交在外蒙有深厚基础的宗教势力，以新的喇嘛教保护者自居；另一方面加大对破产王公的贷款却不急于清账，使得外蒙贵族日渐产生强烈的经济依赖。既然清廷的做法已经令外蒙官民诸多不满，那么，俄国秘密指使部分库伦王公赴彼得堡“求援”，也就是事件发展的逻辑结果了。

　　就在外蒙亲俄王公杭达多尔济亲王率代表团赴俄国请求沙皇“保护”的同时，俄国于1911年10月派遣800名哥萨克骑兵以“领事馆卫队”的名义进入库伦，对清军以做戒备，并同时在边境准备了一1.5万支步枪和700万发子弹，准备应付突发状况。正在此时，辛亥革命爆发，俄国迅速将此枪支弹药运入亲俄外蒙王公的私兵手中，而手中几乎没有一兵一卒的库伦办事大臣三多只能仓皇离境，被俄军士兵押送，通过恰克图回国。12月，库伦活佛哲布尊丹巴称帝，所谓的“大蒙古国”正式成立。杭达多尔济也如愿当上了“外交大臣”。

　　新诞生的中华民国自然不可能于法理上承认外蒙独立，但国内动乱尚未平复，此事只能通过和俄国的外交磋商加以解决。北京政府的总统袁世凯倒也是不温不火，等到战乱渐次平定，才真正开始了中俄双方的外交谈判。仅40天，会议就有了结果，即1913年11月签署的《中俄声明文件》及其附件。文件中俄国承认中国对外蒙拥有宗主权，并承认外蒙为中国领土之一部分；而中国承认外蒙自治，其疆域即为前清管辖之境；中俄在外蒙境内均不驻军、不殖民。由于在国际法意义上外蒙并未独立，俄国对外蒙也没有处置权，因此这份文件的性质并非双边条约，仅仅是会议纪要，目的是逼迫俄国政府对外蒙的归属作出明确表态。在这一点来看，虽然文件的某些表述尚显含混，但中国政府毕竟获得了原则上的胜利。

　　随着欧战爆发，俄国无暇东顾，袁世凯更是抓住这一千载难逢的良机，一举解决了外蒙问题。1915年6月，中国、俄国、库伦地方政权在恰克图签署二十二条“协约”，外蒙正式取消“独立”并取消国号、年号，同时启用民国纪年。北京政府仿前清旧制，册封库伦活佛及所有外蒙王公喇嘛爵号；并在库伦设立都护使公署，在科布多、乌里雅苏台设立专员公署。如此，中国对外蒙不仅恢复了国际法主权，还恢复了国内法治权，外蒙“独立”问题终告解决。。

　　国民政府主席蒋介石以及行政院长宋子文听到如此苛刻的条件，其内心的愤慨和恐惧可想而知。但中国还有最后的机会。因为《雅尔塔密约》并非中苏双边条约，理论上来说，对中国没有国际法约束力。如果要兑现这些条件，必须签署中苏条约，因此中国还有借谈判而挽回危局的余地。

　　谈判在宋子文和斯大林之间进行，一共两轮20天。从现在而言，中国政府处于如此恶劣的地缘实力，并在被英美盟友叛卖的前提下，还能如此成功地“讨价还价”，实在难能可贵。8月签订的中苏条约重申了《雅尔塔密约》关于中国部分的内容，但为苏联在旅顺、大连、中东路、南满路的特权限定了30年的时限；条约中，苏联明确了中国对于东北和新疆的完全主权。不过，斯大林虽然在谈判中口头答应“中共对军令、政令必须完全归中央统一”，却将文字表述改成“苏联政府同意予中国以道义上与军需品及其他物资之援助，此项援助当完全供给中国中央政府即国民政府”。

　　然而，中苏条约的核心部分，即外蒙“独立之愿望”，“中国政府声明于日本战败后，如外蒙古之公民投票证实此项愿望，中国政府当承认外蒙古之独立”，显示出重庆政府在谈判中毫无还手之力，更凸显外蒙“独立”问题迁延30年，斯大林已经忍无可忍，必须于此役一举解决。

　　8月15日，日本投降。按照中苏条约的规定，外蒙政权紧锣密鼓地开始筹备关于独立事宜的全民公投。9月21日，外蒙议会常设机构“小呼拉尔主席团”决定于10月20日在全境进行投票，而在这短短一个月时间内，外蒙人民革命党举行了1.3万余次群众集会，向世界表明了外蒙人民“团结一致的高昂的政治觉悟”。当时外蒙总人口不及百万，识字率最多四成，但据其官方声称，负责全民公投事务的“中央投票委员会”收到了近9万封信件、声明、志愿书、保证书，“其中都表示愿意投票，在必要时甚至献出自己的生命，来争取蒙古人民共和国的国家独立”。

　　就在如此狂热喧嚣的政治气氛中，作为投票观察员的中国政府内政部常务次长雷法章来到了外蒙首府乌兰巴托。在事后交给国民政府的观察报告中，雷氏冷静地认为，在外蒙，“办理投票事务人员，对于人民投票，名为引导，实系监视，且甚严密，乃显然之事实也”；更有甚者，此次投票非但实名，且必须在党的干部众目睽睽的监控下签字或摁手印，每位“选民”的名字都明列于投票名单，某人即使有消极逃遁或弃权的想法，都不能实现。何况当时外蒙文化程度低下，在参加投票的48万选民中，起码有近30万人一字不识，他们无论内心意愿如何，都无法知道哪一栏是“反对”或“赞成”，只能听从当局事务人员的安排，在指定一栏中摁上指印。所以即使投票结果如最终统计的，赞成独立者达到百分之百，也没有任何令人惊讶之处。

　　观察员雷法章最终感慨道：“此项公民投票，据称为外蒙人民重向世界表示独立愿望之行动，实则在政府人员监督之下，以公开之签字方式奉不赞成与否，人民实难表示自由之意志。故此项过程，纯属掩耳盗铃之举。”此言诚然。其实无论投票与否，或投票的结果如何，外蒙的独立已经是由国际地缘均势决定的一个显而易见的事实。作为事件亲历者，雷氏深知中国政府的苦衷，他总结道：“苏俄侵略外蒙，而又欺骗世界，迫使我国承认其独立，本为一复杂万端之国际大事。政府当年抱定忍辱负重之宗旨，从权应变，实具有重大苦心，不容否认。”虽然没有点名批评《雅尔塔密约》，但其对列强的指斥和对祖国的同情，已尽在不言中了。

　　本文刊载于《凤凰周刊》 特约撰稿员／克念

　　然而，就在此时，俄国爆发了十月革命，觊觎外蒙的对象，从沙俄换成了苏俄。

　　1945年10月18日清晨8点，北平的深秋风清天蓝，而雷法章面对眼前苏联军机的舷梯，情绪更加低落。他知道，自己将跨出人生中最重要的一步，而从某种意义上来讲，中国历史也将被他这跨向乌兰巴托的一步改写——事实上自此以后仅六天的行程，的确使他留名史册——当然，雷氏对这个“名声”惧之如虎，避之不及。

　　雷法章虽是教师出身的一介书生，却并非畏葸怕事之人。抗战时期，作为国府任命的山东省政府秘书长，他刚毅、坚忍地领导了齐鲁大地的敌后抗日根据地的深耕和发展，曾被日寇巨额悬红，严令通缉。现如今的抗战胜利，外敌投降，雷氏却面临其一生中最严峻的考验：中国领土外蒙的主权，将从他手中正式失去；至少，他将见证这一历史事实。

　　主权还是宗主权

　　外蒙的脱幅而去，雷法章虽然算是亲历者，但事实上，30余年前，这个当时属于清朝管辖的藩属就开始了其独立建国的历程。普天之下莫非王土，在帝国“朝贡体系”的视角中，目力所及的地方都算是国土，只是有些地方纳贡，有些地方纳税。清廷很少有当下国际法的政治层面的主权观念，但却有着清晰的行政层面的治权观念，所以北京政府特意将刚刚开始“改土归流”——即废除土司制度而由中央政权直接派遣流官的地域，称之为“新疆”，于是从乾隆年间开始，边疆的云南、腹地的甘肃甚至深处于内地的湖南，或大或小的地区，到处标记着“新疆”这个地名。而不设流官的区域，可以理解为拥有宗主权的藩属。

　　朝廷对于外蒙的基层政权并没有设置流官，但其管制比较特殊。虽然外蒙内部事务仍依靠其传统的喀尔喀法典进行自治，但大部分的政治权力和行政权力尽归北京政府。清廷设置了分旗制度，将外蒙地域作了网格状区隔，各旗的牧地都有严格限制，不能再像清代以前那样自由放牧，因此那些外蒙王公们名义上得到朝廷颁赐的尊贵爵号，实际上则完全不可能扩展自己的势力。而在清政府严密监控下的会盟制度也改变了原先的政治属性，仅仅成为各部落之间的松散联谊，而割断了几百年来的密切联系。

　　军事方面，北京政府也彻底插手。为了防止俄国越来越明显的侵略野心，清廷在中俄边境的外蒙部分规划起50公里宽、绵延2000公里的特别地带，设立了约90处边防哨所，戍卫者和军官都是蒙古人，但直接受到清廷将领的节制。按照中央法律规定，凡试图逃离哨所而投奔外国的任何人，“若持兵抗拒皆斩”。为保证如此严密的政治制度、军事制度能够顺畅执行，朝廷还设立了乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣、库伦办事大臣，代表北京谨慎而严厉地注视着外蒙发生的一切行政事务。因此，就算按照严格的现代国际法观点，当时中国在外蒙所拥有的，也是直辖的主权，而并非松散的宗主权，这和清廷与琉球、越南、朝鲜等藩属国的关系有显然的不同。

　　清廷征服外蒙，既靠凶悍、凌厉的弓马枪炮，也靠细致、绵密的宗教、政治、经济、行政层面的制度安排，外蒙的王公、喇嘛和普通百姓们未必心悦诚服，而18世纪后期越来越多进入外蒙的俄国商人和汉族商人，正在愈发加重蒙人对于中央政府的反感。当然，这是个悄然而漫长的过程，持续了百年之久，简单而言，根源还是在清廷对于牧地的界限框定。这一规定导致牧民不能再像他们的祖先那样随意追逐水草丰美的牧场，万一天灾来袭，也不可能离境躲避。如此造成牛马大批量的死亡，则必须依靠俄国商人从西伯利亚运来的牲畜以补充。

　　牧民及其领主对外交易缺乏现金，此时进入外蒙的汉族商人，尤其是晋商倒很愿意“帮忙”，高利贷逐渐成为外蒙贵族和平民的一大负担。在牧地设限政策无法改变的前提下，恶性循环就此产生。有些欠债的外蒙领主甚至将自己领地全部抵押给晋商，使得晋商一方面直接向外蒙平民征税，另一方面雇佣汉人在领地上进行农业开垦。清政府曾经试图阻止这些行径，但实在需要晋商缴纳的执照费以维持中央政权在外蒙的开销，于是渐渐放任自流。到清末，驻外蒙的朝廷重臣甚至公开和晋商合作，一起盘剥外蒙官民。

　　所谓的“民心向背”未必能够主宰历史的走向，但是经过百年积累的隐忧并非那么容易消除。尤其是聪明的俄国人，一方面尽量和外蒙官民公平交易，另一方面表示极为尊重他们所信奉的喇嘛教，这一切，都和外蒙人眼中的清政府行为截然不同。天平正在悄悄地倾斜，正在此时，历史的指针走向20世纪的最初十年，清末新政开始了。

　　俄国还是中国

　　新政是中国现代化进程中一个伟大的创举，只因时间过短，最终效用无法作出准确评估。但就其对西藏、外蒙的影响而言，不得不说产生了非常恶劣的政治结果。清朝末任库伦办事大臣三多是一位出生于杭州的蒙古正白旗人，在后世更以诗画和书法著称。他在外蒙的改革也充满着书生意气，短短一年，就在库伦设立新政机关20余处，重点在于，这些举办费用均征收于外蒙民间，违反了中央政权不在外蒙征税的惯例，也加重了本来就民穷财尽的外蒙的负担。与之相似的是，末任驻藏大臣联豫同样雄心勃勃，大规模地干预拉萨地方政权上层人物之间的内部纷争，导致川滇藏边区纷扰四起，清政府不得不派兵入藏平乱，1910年2月，十三世达赖喇嘛逃往印度，随即被清廷褫夺尊号。

　　清朝皇帝一向以喇嘛教的保护者自居，由此得到和藏区同样尊崇达赖喇嘛的外蒙信众的膜拜。这次褫夺尊号事件让外蒙上层贵族分外震恐，认为清廷可能会为新政的推行而不惜一切代价，甚至敢于撕破“祖制”这层温情脉脉的面纱。就在此时，清廷最高军事指挥机关军谘府派遣特使抵达外蒙，正式部署于库伦组练新军。这是压断某些外蒙贵族心理承受力的最后一根稻草，他们确信，从此清政府由库伦到基层，由财政到军事，由政治到宗教，将严密地控制外蒙，而自身的特权会随之丧失殆尽。如此，他们将求援的目光投向了俄国。

　　日俄战争以后，俄国对中国东北的侵略碰壁，但其在中国外蒙的扩张意图得到了日本的默许。1907年，两国签订密约，以日本攫取朝鲜，俄国攫取外蒙而达到“东北亚势力均衡”，俄国鲸吞外蒙的野心已没有任何地缘阻碍。出于深重的机心，和清廷及晋商的“吃相难看”相反，俄国驻蒙领事和商家对外蒙官民，尤其是王公贵族总是曲意奉承。他们一方面结交在外蒙有深厚基础的宗教势力，以新的喇嘛教保护者自居；另一方面加大对破产王公的贷款却不急于清账，使得外蒙贵族日渐产生强烈的经济依赖。既然清廷的做法已经令外蒙官民诸多不满，那么，俄国秘密指使部分库伦王公赴彼得堡“求援”，也就是事件发展的逻辑结果了。

　　就在外蒙亲俄王公杭达多尔济亲王率代表团赴俄国请求沙皇“保护”沙俄之后是苏俄

　　十月革命之后的俄国战乱蜂起，远东局势一片混乱。为了阻挡可能到来的对中国主权和领土的侵犯，1919年6月，北京政府任命徐树铮出任西北筹边使，开始考虑以实力经营外蒙。就在此时，苏俄向外蒙“人民”发布声明：“蒙古是一个自由的国家，……国内一切权力应当属于蒙古人民，任何一个外国人都无权干涉蒙古内政”；并且，“苏维埃政府为此向蒙古人民高声宣布，建议同俄国人民立即建立外交关系，并派遣自由蒙古人民的代表向红军接洽。”这“自由蒙古人民的代表”早就在列宁的夹袋中，那就是“革命小组”中的两个蒙古人：苏赫巴托和乔巴山，此小组由旅居库伦的俄国布尔什维克所建立。但此时他们还在积蓄力量，尚未由共产国际主持创立蒙古人民党。

　　北京政府自然也听到了苏俄的“高声宣布”，同时必须面对日本幕后策划的“大蒙古国”计划。为保卫主权，徐树铮加紧调度，在10月出兵库伦，次月，中国大总统徐世昌明令宣布外蒙撤销自治。然而，中央政权的动荡使得中国这项主权捍卫计划直接受损。1920年8月，随着其后台皖系军阀在政争中的失败，徐树铮仓皇离开库伦，北京政府的外蒙政策也转为“加意抚绥”。在鼎沸混乱的局面中采取如此软弱退让的策略，无疑于将国土重新奉献于外人。这次来“接盘”库伦政权的，是一位成长在爱沙尼亚，从军在西伯利亚的奥地利人，他就是后来被称为“血腥男爵”的白军将领恩琴。他自称是成吉思汗转世，十三世达赖喇嘛倒也认定他为摩诃迦罗的化身。但如此“神力”还是抵不住苏俄的进攻，1921年7月，红军进占库伦，其后处决了恩琴。“外蒙古人民革命政府”也随之成立，虽然名义上还是库伦活佛哲布尊丹巴为“君主”，但实权掌握在人民党手中。红军并表示，在苏俄的安全威胁没有解除之前，绝不会撤离外蒙。中国社科院近史所认为，“外蒙从此实际脱离中国，成为苏联的卫星国”。1945年10月18日清晨8点，北平的深秋风清天蓝，而雷法章面对眼前苏联军机的舷梯，情绪更加低落。他知道，自己将跨出人生中最重要的一步，而从某种意义上来讲，中国历史也将被他这跨向乌兰巴托的一步改写——事实上自此以后仅六天的行程，的确使他留名史册——当然，雷氏对这个“名声”惧之如虎，避之不及。

　　雷法章虽是教师出身的一介书生，却并非畏葸怕事之人。抗战时期，作为国府任命的山东省政府秘书长，他刚毅、坚忍地领导了齐鲁大地的敌后抗日根据地的深耕和发展，曾被日寇巨额悬红，严令通缉。现如今的抗战胜利，外敌投降，雷氏却面临其一生中最严峻的考验：中国领土外蒙的主权，将从他手中正式失去；至少，他将见证这一历史事实。

　　主权还是宗主权

　　外蒙的脱幅而去，雷法章虽然算是亲历者，但事实上，30余年前，这个当时属于清朝管辖的藩属就开始了其独立建国的历程。普天之下莫非王土，在帝国“朝贡体系”的视角中，目力所及的地方都算是国土，只是有些地方纳贡，有些地方纳税。清廷很少有当下国际法的政治层面的主权观念，但却有着清晰的行政层面的治权观念，所以北京政府特意将刚刚开始“改土归流”——即废除土司制度而由中央政权直接派遣流官的地域，称之为“新疆”，于是从乾隆年间开始，边疆的云南、腹地的甘肃甚至深处于内地的湖南，或大或小的地区，到处标记着“新疆”这个地名。而不设流官的区域，可以理解为拥有宗主权的藩属。

　　朝廷对于外蒙的基层政权并没有设置流官，但其管制比较特殊。虽然外蒙内部事务仍依靠其传统的喀尔喀法典进行自治，但大部分的政治权力和行政权力尽归北京政府。清廷设置了分旗制度，将外蒙地域作了网格状区隔，各旗的牧地都有严格限制，不能再像清代以前那样自由放牧，因此那些外蒙王公们名义上得到朝廷颁赐的尊贵爵号，实际上则完全不可能扩展自己的势力。而在清政府严密监控下的会盟制度也改变了原先的政治属性，仅仅成为各部落之间的松散联谊，而割断了几百年来的密切联系。

　　军事方面，北京政府也彻底插手。为了防止俄国越来越明显的侵略野心，清廷在中俄边境的外蒙部分规划起50公里宽、绵延2000公里的特别地带，设立了约90处边防哨所，戍卫者和军官都是蒙古人，但直接受到清廷将领的节制。按照中央法律规定，凡试图逃离哨所而投奔外国的任何人，“若持兵抗拒皆斩”。为保证如此严密的政治制度、军事制度能够顺畅执行，朝廷还设立了乌里雅苏台将军、科布多参赞大臣、库伦办事大臣，代表北京谨慎而严厉地注视着外蒙发生的一切行政事务。因此，就算按照严格的现代国际法观点，当时中国在外蒙所拥有的，也是直辖的主权，而并非松散的宗主权，这和清廷与琉球、越南、朝鲜等藩属国的关系有显然的不同。

　　清廷征服外蒙，既靠凶悍、凌厉的弓马枪炮，也靠细致、绵密的宗教、政治、经济、行政层面的制度安排，外蒙的王公、喇嘛和普通百姓们未必心悦诚服，而18世纪后期越来越多进入外蒙的俄国商人和汉族商人，正在愈发加重蒙人对于中央政府的反感。当然，这是个悄然而漫长的过程，持续了百年之久，简单而言，根源还是在清廷对于牧地的界限框定。这一规定导致牧民不能再像他们的祖先那样随意追逐水草丰美的牧场，万一天灾来袭，也不可能离境躲避。如此造成牛马大批量的死亡，则必须依靠俄国商人从西伯利亚运来的牲畜以补充。

　　牧民及其领主对外交易缺乏现金，此时进入外蒙的汉族商人，尤其是晋商倒很愿意“帮忙”，高利贷逐渐成为外蒙贵族和平民的一大负担。在牧地设限政策无法改变的前提下，恶性循环就此产生。有些欠债的外蒙领主甚至将自己领地全部抵押给晋商，使得晋商一方面直接向外蒙平民征税，另一方面雇佣汉人在领地上进行农业开垦。清政府曾经试图阻止这些行径，但实在需要晋商缴纳的执照费以维持中央政权在外蒙的开销，于是渐渐放任自流。到清末，驻外蒙的朝廷重臣甚至公开和晋商合作，一起盘剥外蒙官民。

　　所谓的“民心向背”未必能够主宰历史的走向，但是经过百年积累的隐忧并非那么容易消除。尤其是聪明的俄国人，一方面尽量和外蒙官民公平交易，另一方面表示极为尊重他们所信奉的喇嘛教，这一切，都和外蒙人眼中的清政府行为截然不同。天平正在悄悄地倾斜，正在此时，历史的指针走向20世纪的最初十年，清末新政开始了。

　　俄国还是中国

　　新政是中国现代化进程中一个伟大的创举，只因时间过短，最终效用无法作出准确评估。但就其对西藏、外蒙的影响而言，不得不说产生了非常恶劣的政治结果。清朝末任库伦办事大臣三多是一位出生于杭州的蒙古